서울시, 한강변 관리방향 및 현안사업 가이드라인 발표

[성동저널] 예컨대 제2종 일반주거지역은 25층 이하, 제3종 일반주거지역은 35층 이하가 적용되며 도심, 부도심 및 도시기본계획에서 정한 지역은 50층 이상 초고층이 가능하다.

서울시는 그동안 한강변 관리와 관련돼 실시한 전문가 자문, 대 시민공청회, 주민간담회 등 다양한 논의와 ‘서울 100년 도시계획’과의 연계 속에 도출한 ‘한강변 관리방향’을 2일 이와 같이 발표했다.

‘한강변 관리방향’은 ▴한강 중심의 도시공간을 구현하기 위한 큰 틀의 4대 원칙 ▴한강변의 공공성을 확보하기 위한 공공성 토지이용, 접근성, 경관 등에 대한 7가지 세부 관리원칙 그리고 ▴한강뿐만 아니라 서울시내 전반에 적용될 스카이라인 관리 원칙으로 구성된다.

시는 관리방향을 토대로 시민과 지역주민, 전문가 등 다양한 주체가 참여하는 상설화된 논의의 장(가칭 ‘한강포럼’)을 통해 ‘15년 상반기까지 ‘한강변 관리 기본계획’을 구체화해 나간다는 계획이다.

다만 이 기본계획이 수립되는 동안에도 여의도·잠실·압구정·반포·이촌(서빙고)지구 등 재개발·재건축이 시급한 5대 지역은 공공성을 살리면서 사업추진도 가능하도록 ‘현안사업 가이드라인’도 별도로 마련했다.

시는 ‘15년 나올‘한강변 관리 기본계획’을 통해 그동안 한강 관련 정책 실행 과정에서 나타난 다양한 문제점을 해소하고 나아가 한강변 관리를 정교하고 장기적인 관점에서 수행하고자 한다는 계획이다.

한강의 중요성을 인식해 80년대부터 다양한 정책을 시행해 왔고, 특히 ‘09년에는 한강변 대규모 재건축·재개발 사업지를 대상으로 한강 공공성 회복정책을 추진했으나 이 과정에서 나타난 다양한 문제점도 적지 않았다고 시는 추진 배경을 설명했다.

한강변 재건축 사업에 있어서는 통경축 조성, 접근성 개선 등의 문제를 사업 관점으로 해소하려 함에 따라 통합개발, 기부채납률 과다 등에 의한 주민 반대로 사업실행이 불가했고, 과도한 높이(50층 내외 초고층)와 용적률(330% 수준) 과다, 기부채납의 적절성 등 사회적 논란이 발생하기도 했다.

그 외의 한강 전체에 대한 정책적 시도('07)가 장기계획으로 이어지지 못했고, 그 외에는 특정주제(경관 등) 관점으로 접근해 종합적 도시 관리에 한계가 드러나 근본적으로 한강변에 대한 정교하고 장기적인 계획의 필요성이 제기됐다.

자연성 회복과 시민 생활문화공간 공존 골자로 한 큰 틀의 ‘4대 원칙’ 제시

이에 ‘한강변 관리방향’에 제시한 큰 틀에서의 4대 원칙은 ▴한강이 지닌 자연성 회복 ▴한강과 어우러지는 도시공간 관리 ▴한강 중심의 접근성·이동성 강화 ▴천만시민의 생활문화공간 조성이다.

수변부 주요 가로변에 지역 특화기능 도입

그리고 이 4대 원칙을 구체화한 것이 ▴토지이용 ▴접근성 ▴경관 에 대한 7가지 세부 관리원칙. 적용 대상 범위는 하천 양안으로 0.5~1Km다.

먼저 토지이용 부문의 주요 특징은 공간을 사업 차원에서 단편적으로 접근하는 것이 아니라 큰 틀에서 도시적 차원으로 관리함으로써 특혜(또는 규제)논란을 근본적으로 해소하는 한편, 경관 위주 등 특정 부문별 계획이 아닌 종합계획으로 수립한다는 것이다. 또, 사유화된 한강에 공공 공간을 지속적으로 확대해 나간다.

우선 ‘서울 100년 도시계획’과 ‘2030 한강 자연성회복 기본계획’ 등 상위계획과 연계한 도시적 차원에서 한강 주변부의 공간을 관리한다.

주요 가로 결절부 및 한강 연접부 등 수변부는 우선적·지속적으로 공공 공간을 확보한다는 것. 이는 개발사업 시 우선적 공공기여를 받는 방식 등으로 이뤄진다.

한강으로 이어지는 주요 가로변에 지역 특화기능을 도입해 가로도 활성화하고 지역경쟁력도 강화한다. 예컨대 도시가로엔 상업, 공공·문화 기능, 오픈스페이스를, 생활가로엔 부대시설, 학교 등 생활형 공공시설 설치를 권장한다.

시민공원 등 한강변의 경우 복합체험 및 여가문화공간으로 조성한다는 기본 방향 아래 한강에 어울리는 다양한 문화콘텐츠를 발굴해 이벤트를 개최한다. 아울러 한강변 역사유적을 보전하고 명소화해 한강과 연계성을 강화함으로써 테마가 있는 한강시민공원을 조성한다.

한강까지 가급적 직선형 보행축, 지하통로·오버브릿지 등 접근방식 다양화

접근성 부문에 있어선 시민들이 걸어서 한강을 편리하게 오고 갈수 있도록 하는데 초점을 뒀다.

이를 위해 주요 도시가로 및 지하철역에서 한강까지 가급적 직선형의 보행축을 조성하는 한편, 지하통로, 오버브릿지 등 한강 접근방식을 다양화한다. 또 대규모 단지는 ‘공공보행통로’ 등을 설치해 단절 없이 보행 연속성을 확보한다.

장기적으로는 도시고속도로로 차단된 접근성을 개선하겠다는 원칙도 세웠다. 이를 위해 강변도로 지하화, 도로상부 공원화 등은 지역 여건을 고려해 추진하되, 민간사업 주체에게 전적으로 부담하기보다는 공공도 적극 참여하기로 했다.

한편, 생태적 복원에 지장이 없는 범위 내에서 교통, 여가·관광자원으로서 다양한 수상이용 수단 및 시설 마련도 추진한다.

수변부·조망·통경축 저층관리하되, 특별건축구역 등 적극 활용해 다양성 확보

경관 부문은 앞으로 수변부, 주요 조망·통경축은 주변 자연경관의 공공성 확보를 위해 원칙적으로 저층관리를 하되, 건축물의 일률적인 높이는 지양하고 위치별로 높이를 관리한다.

수변연접부, 주요 도시 가로축, 주요산, 녹지축과 인접하는 경우는 개방감을 확보하도록 중·저층으로 관리하고, 특별건축구역, 공공건축가 등의 제도를 적극 활용해 지구 및 단지별 건축물의 다양성 확보에 나선다.

특별건축구역이란, 창의적인 건축물의 건축을 통해 도시경관창출, 건설기술 수준향상 및 제도개선을 위해 건축 관련 법령에 유연성을 부여하는 구역으로, 경관창출 + 공공성확보를 전제로 지정한다.

사업별 심의·결정됐던 건축물 높이, 표준안 마련해 도계위에서 통일 적용

서울시는 이번 한강변 관리계획 고민과 함께 서울 전체에 적용할 스카이라인 관리원칙도 내놨다.

서울시 스카이라인 관리원칙은 그동안 각 위원회별로 심의, 결정하던 층수 기준을 아파트지구 개발기본계획, 도심부 관리계획, 서울시 기본경관 계획 등을 취합해 마련한 건축물 높이에 대한 표준안. 시는 앞으로 방침을 받아 도시계획위원회 등에서 통일되게 적용되도록 할 계획이다.

예컨대 제2종 일반주거지역의 경우 25층 이하, 제3종 일반주거지역은 35층 이하, 상업·준주거·준공업+저층부 비주거 용도 포함 건축물은 40층 이하를 적용한다.

중심지(지역·지구중심 이상)+제3종일반주거지역 이상+저층부 비주거 용도를 포함한 복합용 건축물은 50층 이하를 적용한다. 도심, 부도심 및 도시기본계획에서 정한 지역은 50층 이상(초고층)이 가능하다.

이때, 지역 특성 및 공공의 목적을 우선 고려해 필요한 경우, 도시계획위원회에서 완화할 수 있다. 이때 층수가 완화되는 단지는 특별건축구역 지정을 적극 권장한다.

또, 서울만이 지닌 수려한 자연자원과 어우러지도록 주요 산 주변과 구릉지는 저층을 원칙으로 하고, 한강변 수변 연접부는 위압감 완화를 위해 15층 이하로 하는 등 스카이라인을 V자형으로 조절한다. 역사·문화유산을 보호하는 방향으로 관리하기 위해 주요 관리지역을 설정해 구체적 계획을 수립할 계획이다.

여의도 등 5대 지구 개별사업 전환, 공공기여 15%로 하향, 최고층수 지역별 차등화

서울시는 기본계획이 수립되는 동안에도 여의도·잠실·압구정·반포·이촌(서빙고)지구 등 재건축·재개발이 시급한 곳의 사업이 추진 가능하도록 한강변 관리에 대한 동일한 원칙과 기조를 유지하는 선에서 ‘현안사업 가이드라인’도 마련했다.

가이드라인의 핵심은 도시경관 등 공공성도 살리면서 사업추진도 가능하도록 했다는 것이다. ▴통합개발→ 개별사업 전환 ▴공공기여 25%→15% 이하로 하향 조정하되 단지 특성에 따라 위원회에서 결정 ▴최고층수 50층 내외→지역별 차등화를 주요 골자로 한다.

우선 서울시는 사업 실현성 제고를 위해 기존 통합개발에서 개별사업으로 전환을 원칙으로 정했다. 통합개발은 필요시 지역 주민의 의견을 충분히 반영해 의사가 확인될 경우에만 추진한다.

또, 25%로 타 지역보다 과도하게 높게 설정된 공공기여를 15%이하 수준으로 하향 조정해 주민 부담을 크게 줄이되, 단지 특성에 따라 사회기반시설의 적정성 등을 감안해 위원회 심의로 결정할 예정이다.

필요시설은 한강변 이외 지역의 용도지역 상향지역의 공공기여 활용, 공공의 일부 참여로 공공성을 확보해나갈 계획이다.

건축물 높이에 있어서도 기존엔 지역에 관계없이 50층 내외로 정해 사실상 높이에 대한 기준이 없었지만, 앞으로는 서울시 전체 스카이라인 관리원칙에 따라 지역별로 차등화 한다.

예컨대 제3종주거지역인 압구정, 반포, 이촌(서빙고)지구의 경우 최고층수가 35층 이하로 적용되며, 여의도, 잠실 등은 도심 내 중심기능을 지원할 수 있도록 최고층수 50층 이하가 적용된다. 단 여의도의 경우 용도지역변경 시 공공기여 추가를 전제로 최고 층수를 상향 조정할 수 있다.

시는 명확한 층수 기준을 제시함으로써, 그동안 기준이 모호해 협의, 위원회 심의 등에서 수차례 논의되고 지연되었던 부분이, 예측가능성이 증대됨에 따라 사업성에서 아주 중요한 요소인 추진 속도가 빨라질 것으로 기대하고 있다.

또, 같은 지역이라 하더라도 수변 인접부 첫 건물은 10층~15층 이하 중·저층으로 하고, 그 이후 건물은 상대적으로 높게 하는 방법으로 병풍형 획일적 경관을 탈피, 입체적인 경관을 창출할 수 있게 할 계획이다. 남산, 관악산, 현충원, 용산공원 주변 지역도 자연경관 조화를 위해 중·저층으로 관리한다.

서울시는 신반포1차 등 다수의 재건축사업이 이번 가이드라인과 유사한 수준에서 도시계획위원회 자문을 받아 최종 건축위원회 심의를 통과함에 따라 이번 가이드라인 적용 시 해당 지구의 사업 실현 가능성이 높아질 것으로 전망하고 있다.

신반포1차 주택재건축사업은 당초 49층의 높이로 제안됐으나, 위원회에서 최고 35층의 범위 내에서 특별건축구역 지정을 권장해 인동간격 등을 완화했다. 이로써 낮아진 층수에 대한 용적률도 보장하면서, 그간 아파트로 차폐되었던 한강변 경관의 공공성도 확보할 수 있게 되었다는 입장이다.

또, 대규모 사업이 예상되는 5개소 외에도 계획 수립 전에 한강변 사업을 추진하는 경우 시가 수립한 토지이용, 접근성, 경관에 관한 ‘관리원칙’을 바탕으로 도시계획위원회 심의 등을 통해 사업 추진이 가능하다.

한편, 시는 그동안 단계별로 전문가, 주민, 시민 등 다양한 주체가 참여해 한강변 관리방향 마련을 위한 논의를 계속해왔다.

‘12년 상반기에 정책숙의, 정책T/F, 전문가 자문 등 내부적으로 한강변 정책 추진방안을 수차례 논의해왔고, 보다 전문적인 방안을 만들어내기 위해 ’12년 8월에는 도시계획 정책자문단 한강분과를 구성했다. 또한, 시민·전문가 등과 공감대를 형성하기 위해 지난 1월25일 대 시민 공청회를 개최했고, 2월엔 지역별로 주민간담회(용산, 영등포, 강남, 서초)를 여는 한편, 3월에 부동산 전문가들과도 심도 있는 논의를 진행해왔다.

이 과정에서 기부채납률 축소(25%이하→15%이하), 주민참여형 계획수립, 스카이라인 정책방향 등에 대해서는 서울시 정책방향에 대부분 공감하는 것으로 나타났다.

또, 사업성 저하에 대한 우려에 대해서는 시는 이번 정책의 가장 중요한 관점이 사업의 해법 제시라는 점을 강조하고, 층수관리, 기부채납 등 오해의 소지가 있는 사항에 대해서는 충분히 설명하고 기준을 명확히 제시했다.

이제원 서울시 도시계획국장은 “한강변 관리방향 수립에 있어 사업성과 공공성을 모두 충족하도록 노력을 기울였다”며 “앞으로 수립될 ‘한강변 관리 기본계획’은 규제의 방편이라기보다 도시의 가치를 증대시키고, 예측 가능성을 담보하게 됨으로써, 주민과 공공이 협력해 체계적인 한강변 관리를 해 나갈 수 있는 수단이 될 것으로 기대한다”고 말했다.