서울시, 공공성을 강화한 도시개발 제도…드디어 첫 성과

서울시는 그간 토지주와 공공성 있는 개발과 공공기여 내용에 대한 논의를 진행해온 강동구 고덕동 210-1번지 (구)서울승합차고지를주거기능과 함께 업무·상업기능 및 지역 주민을 위한 문화, 체육, 일자리 제공 기능까지 갖춘 연면적 약 13만㎡ 규모의 복합단지로 개발하는 지구단위계획(안)이 10월 24일 도시·건축공동위원회 심의를 통과했다고 밝혔다.

이로서 서울시가 2009년 새로운 도시계획체계로 발표한 민간의 1만㎡ 이상 대규모 개발가용지에 대한 도시계획변경 사전협상제도가 운영 3년여 만에 드디어 첫 성과를 거두었다.

서울시 도시계획변경 사전협상제도는

도시계획변경 사전협상 제도는 1만㎡ 이상의 대규모 가용지 중 입지여건과 주변지역에 미치는 영향 등을 고려하여 타당성이 인정되는 부지를 대상으로 공공과 민간의 협력적 논의와 합의를 바탕으로 도시계획을 변경, 좋은 개발을 실현하는 제도로 그간의 도시와 지역의 발전을 위해 필요성이 있다 하더라도 특혜시비로 논의자체가 어려웠던 도시계획변경을 미리 정해진 원칙과 기준, 투명한 절차를 통해 실효성 있는 공공기여와 함께 합리적으로 관리하기 위해 지난 2009년 새롭게 도입된 제도이다.

제도를 처음 도입한 이후 신청된 30개소 후보지 가운데 타당성 평가 통해 16개소를 대상지로 선정, 이 중 5개소에 대해서는 제안서를 접수하고 논의를 진행하였으나 제도의 운영과정에서 기금 등 다양한 공공기여 운영방법에 대한 국토해양부와 법제처의 법률 문제제기와 일부 대상지에 대한 특혜논란 등으로 어려움에 봉착하여 성과가 지연되어 왔으며, 서울시에서는 그 간 제도의 문제를 근본적으로 해소하기 위해서 ‘도시계획의 원칙과 기준 정립과 연계’하여 근본적인 제도의 보완발전 방안을 심도있게 논의하고 제도의 운영 원칙과 기준을 다시 정비해 왔으며 지난 ‘12.4월 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 시행령 개정 과 지난 10월 ‘도시계획조례’ 개정 등 법률근거 마련과 전문성을 바탕으로 공공성을 철저히 관리하는 ‘공공개발센터’ 조직을 신설하는 등 많은 보완성과가 있었다.

기능상실로 방치된 버스차고지가 생활권 중심지로 변모

(구)서울승합차고지는 1983년경부터 버스차고지로 이용되다가 2002년 그 기능이 인접한 강동 공영차고지로 이전되면서 기능을 상실한 총면적 15,900㎡의 부지로, 주거단지에 둘러싸인 5호선 상일동역 역세권에 위치하고 있음에도 기존의 제도로는 용도를 변경하기 어려워 대형버스 주차, 타어어 적치, 노후펜스 방치, 쓰레기 투기 등 지역 주민의 민원 대상이 되어온 부지이다.

대상지는 지난 2009년 새로운 도시계획체계로 제도가 도입되어 좋은개발 논의가 가능해 졌으며 이후 타당성 평가 및 협상조정협의회 등 공식적으로만 16회 이상에 걸친 전문가 자문검토 절차와 주민설명회를 거쳐 개발계획을 마련해 왔다.

이번 심의 내용에 따라 대상지는 기존의 버스차고지 용도를 폐지하면서 지역 중심지 기능에 걸맞게 준주거지역으로 용도지역을 변경하여 주거기능과 함께 업무·상업기능 및 지역 주민을 위한 문화, 체육, 일자리 제공 기능까지 갖춘 연면적 약 13만㎡ 규모의 복합단지로 개발된다.

실효성 높은 공공기여와 좋은 개발로 지역발전 지원

민간의 용도지역 등 도시계획변경 이익을 적정하게 사회에 환원하기 위한 공공기여의 주요 내용으로는 지역 내 일자리 창출을 지원하는 청년창업센터 약 11,400㎡, 지역주민에게 다양한 문화체육 서비스를 제공할 수 있는 문화체육시설 약 6,370㎡를 사업자가 부지 내에 건설하여 부속토지와 함께 공공에 기부채납하게 된다.

서울시에서 운영하게 될 청년창업센터는 젊은이들에게 다양한 창업교육 및 지원 프로그램과 저렴한 창업공간을 제공하여 청년 일자리 창출에 기여하게 된다.

강동구에서 운영하게 될 문화체육시설은 지역주민을 위한 문화교실, 어린이집, 유아풀장, 소체육관, 노인택배사업장 등 다양한 주민이용 시설을 도입하여 지역주민의 생활 전반에 편의를 제공하게 된다.

기존의 도로, 공원위주의 기부채납과 달리 정책적으로 필요한 청년창업센터와 지역주민에 필요한 문화체육시설을 확보하여 공공기여의 내실을 기하였음은 물론 규모적인 측면에서도 도시계획의 변경으로 인한 대상지의 지가 증가액의 대부분을 공공기여하게 되는 등 대상지 사업규모와 대비할 때 기존에 사례가 없는 수준으로, 이 외에도 94세대의 장기전세주택을 함께 건립하여 주거복지 증진에도 기여하게 된다.

건축적인 측면에서도 경관적인 개방감 확보와 함께 주요 진입부에 대규모 공개공지를 확보하고 주변지역으로부터의 자유로운 접근을 도모하기 위한 공공보행 통로와 중앙광장을 설치하는 등 주변의 주거단지와 조화를 이루는 ‘열린 건축, 좋은 건축’이 이루어질 수 있도록 유도하였다.

대상지는 심의 결과에 따라 건축설계를 진행하게 되며, 도시계획의 변경은 최종 건축허가 단계에서 추가 확인절차를 거친 다음 고시될 예정으로, 순조롭게 진행될 경우 내년 상반기에는 착공에 들어가 2015년 하반기까지 공공기여 제공과 함께 개발을 완료할 계획이다.

논의가 진행중인 다른 협상대상지 추가성과도 기대

도시계획변경 사전협상의 첫 성과가 가시화 되고 제도가 본격적으로 보완됨에 따라 타당성과 적정성에 무리가 없는 대상지에 대해서는 추가적인 성과도 기대할 수 있을 것으로 보인다.

2009년 타당성 평가를 통해 사전협상 대상지로 선정된 이후 제안서를 제출하여 협의중인 5개소 중 이번에 심의를 통과한 강동 서울승합부지 외에 4개소에 대하여도 협의가 진행중에 있다.

상당한 논의가 진행된 용산 관광버스터미널이나 마포 홍대역사 부지는 일부 필요한 보완과정이 무리없이 진행될 경우 올해 안에 논의를 완료하고 행정절차에 들어갈 수 있을 것으로 기대된다.

추가적인 쟁점이 있거나 아직 구체적인 논의가 진행되지 않은 나머지 대상지의 경우에는 성과가 가시화되기 까지는 계획보완 및 공감대 형성 등 시간이 다소 걸릴 것으로 시측은 내다봤다.

도시문제 해소를 위한 제도로 적극 활용

서울시는 앞으로 도시개발에 대한 공공성을 관리하고 개발이익의 사회적 공유를 통한 지역문제를 해소하면서 민간과 공공이 상호 Win-Win 할 수 있는 방안으로 본 제도를 적극 활용할 방침이라고 밝혔다.

그간에는 제도 적용 대상을 1만㎡ 이상으로만 규정하여, 도시개발의 공공성을 강화하고 개발에 따른 이익을 사회와 공유하여 도시발전을 촉진하고자 하는 제도취지가 퇴색되어 마치 특정 대상만을 위한 제도로 오해된 측면이 있었으나 앞으로 제도운영의 성과를 보아가며 적용 대상범위를 확대하는 등 그간의 한계를 넘어 도시개발의 합리적인 관리와 도시문제, 지역문제 해소를 위한 일반화된 수단으로 정착하기 위한 보완을 지속해 나간다는 것이 시의 설명이다.

이제원 서울시 도시계획국장은 “지난 2009년 처음 제도를 도입한 이후 법률문제에 대한 정비와 미비점 보완 과정에서 현재까지 성과가 지연된 측면이 있으나, 제도의 보완과 함께 이제 첫 번째 성과가 가시화된 만큼 앞으로는 추가 성과도 기대할 수 있을 것” 이라며 “향후 제도가 확대 발전되면 좋은 도시개발과 더불어 주변지역의 도시문제도 함께 해소해 갈 수 있을 것”이라고 밝혔다.